首发：中电联法律分会

作者：邹媛律师

（一）核心政策框架

《规划》确立了“生态优先、绿色发展、协同推进”的总体遵循，在综合考量区域气候特征与适建空间基础上，以风光资源为核心支撑，以区域电网架构、输电通道布局及调节电源配置为保障条件，划定三大气候区与五大重点发展区域，通过试点示范项目先行引领，推动荒漠化防治与风电光伏一体化工程协同落地。相关配套性政策包括：

（二）关键法律依据

“光伏治沙”项目的法律规制体系涵盖多个法律部门，包括：

除此之外，《民法典》《招标投标法》《建筑法》《安全生产法》等规范“光伏治沙”项目相关的合同订立、履行、变更及终止，招标投标、建设施工、生产安全等重要环节。

筹备立项阶段是企业管理“光伏治沙”项目全生命周期的开端，涉及企业分析内外部环境和全局性识别法律风险，从而建立合规风险评价准则、确立合规治理的目标以及制定法律风险应对措施。

（一）项目选址的核心法律风险

“光伏治沙”项目选址应当严格恪守“三区三线”空间管控要求，同时避开文物遗址、地震带、国家沙化土地封禁保护区（输出除外）等法定禁止或限制开发区域，否则将直接触发合规性争议、项目停滞风险。结合三北沙漠戈壁荒漠地区地理的特殊性，其核心法律风险如下：

1. “三区三线”图与项目选址部分重叠的风险

“三区三线”图是国家对国土空间开发实施的强制性管控规定，若项目选址与生态保护红线、永久基本农田保护红线等划定区域存在部分重叠，企业将因违反《土地管理法》等相关规定被依法追究法律责任。需特别注意的是，因三北沙漠戈壁荒漠地区特殊的地形地貌，使得在勘察过程中难免产生勘察数据误差、报告错误或缺陷，进而导致上述区域重叠风险难以完全规避，其法律后果包括：项目因不满足“三区三线”管控规则，难以通过监管部门的论证而推迟备案，项目开工延期等风险。

2. 文物遗址搁置项目进展的风险

项目选址应避开已知的文物保护区。根据《文物保护法》的规定，文物保护范围内禁止进行建设活动。对于可能涉及文物影响的项目选址，企业不仅会被责令立即停止施工、开展文物影响评估，还可能被要求调整选址方案。若已造成文物损坏，企业需承担民事赔偿、行政处罚责任，情节严重的可能承担刑事责任，最终导致项目长期搁置或终止。

3. 地震带对项目持续运营的潜在风险

三北地区的部分区域处于地震活动带，若项目选址未避开该类区域，将面临双重法律风险。一方面，“光伏治沙”项目多以集中式光伏，其建设设计应当符合《建筑工程抗震管理条例》中关于重大建设工程抗震设防的强制性规定，否则可能无法通过验收以及主管部门的监督检查；另一方面，地震灾害可能导致光伏电站的设施损毁，进而引发供电中断，违反《电力法》中发电项目应向用户连续供电、不得中断的相关要求。同时，因企业在选址时未履行合理注意义务，相关损失可能需自行承担，无法通过保险获得全额理赔。

（二）环境影响评价的核心法律风险

《规划》提出在保护生态的前提下积极推动光伏基地建设，“光伏治沙”项目因涉及“沙、戈、荒”生态敏感区，部分区域又处在生态保护红线内，未按照环境影响评价、地质灾害评价、水土保持等法定前置程序合规的企业可能引发行政处罚、环境民事公益诉讼等法律风险。

1. “沙、戈、荒”地区的生态环境侵权的风险

“沙、戈、荒”地区的荒漠植被（如裸果木、泡泡刺、红砂）多属国家一级保护野生植物。若企业在环境影响报告书中未列明该类植物分布，或施工中故意或过失破坏保护植物，将面临没收非法所得、罚款，构成犯罪的追究刑事责任；若因项目建设导致区域沙漠化、荒漠化加剧、影响周边居民生产、生活，企业还可能被提起环境民事公益诉讼，可能被主张经济损失及生态环境损害等赔偿责任。

2. 环境影响评价文件被驳回的风险

“沙、戈、荒”地区生态承载力极低，环境影响报告书需重点论证“植被保护、防风固沙、水资源节约、土地沙化现状及发展趋势”等内容，“光伏治沙”项目应当尽量减少占用已经治理好的沙化土地及沙区植被地。若项目获批后，选址调整涉及荒漠植被集中分布区、候鸟迁徙通道或建设规模扩大，已获批的环评文件需修改后重新申请审核；若环境影响报告书未满足“最小程度破坏沙区植被”“采用节水型施工工艺”等沙区特有标准，或未制定极端干旱天气下的生态应急方案，环保部门可能驳回审批，已投入的前期成本无法回收。

3. 未批先建的行政处罚风险

“沙、戈、荒”地区的生态较脆弱。根据《环境保护法》《环境影响评价法》《荒漠化区域生态质量评价技术规范》，该类区域光伏项目属于可能造成重大环境影响的项目，需编制环境影响报告书全面评价产生的环境影响，审批要求较轻度环境影响项目更严格。未经环评审批擅自开工的企业将被责令停止建设、并处建设项目总投资额1%—5%的罚款，还可能因破坏脆弱生态环境被认定为“情节严重”，面临额外的生态修复赔偿金；企业拒不停止建设的，环保部门可查封施工现场。

（三）筹建期接网风险前置评估缺失的风险

国家对以集中式为主的“光伏治沙”项目实行备案管理，而项目完成备案是企业与电网企业签订并网协议的先决条件；同时，企业依法应在并网后6个月内取得电力业务许可证。若企业在项目筹建阶段未前置评估项目后期接网可行性与消纳适配性，将引发多重法律风险：

1. 无证运营风险

项目筹建期未前置核查并网流程导致项目无法按期并网，未前置评估并网与电力业务许可证办理的时间衔接要求或未预判接网失败对电力业务许可证取得的影响，进而无法在法定时限内取得电力业务许可证，构成无证运营，面临责令立即纠正违法行为，没收违法所得，处以违法所得五倍以下的罚款，情节严重的可能被追究刑事责任。

2. 审核逾期风险

项目筹建期未前置调研区域电网规划动态、消纳承载能力，未提前与电网公司确认勘查排期及技术论证标准或未预判审核流程中的其他潜在延误因素，导致电网公司逾期出具接网意见，直接造成项目建设进度滞后，引发项目投融资协议、建设工程施工合同等纠纷。

3. 接网主体适配错误风险

项目筹建期未前置核实接网意见的法定出具主体，未区分集中式与分布式光伏发电项目的申请层级要求，将导致接网主体适配错误。根据《光伏电站开发建设管理办法》的规定，集中式光伏发电项目由省级电网公司负责接网审核并出具意见，而《分布式光伏发电开发建设管理办法》明确由地市级或县级电网企业承担接入服务责任，负责出具并网意见。

若企业误将集中式光伏发电项目向地市级或县级电网公司提交接网申请，或分布式光伏发电项目违规向省级电网公司申请接网，导致企业未按相关政策要求向相应的电网公司提出接网申请的，电网公司依法拒绝受理，从而企业承担项目停滞、设备闲置的风险。

（一）前置准备：精准匹配接网主体与申请要求，筑牢项目基础

“光伏治沙”项目多为集中式光伏项目，部分涉及集中式拆分为分布式光伏子项目，接网审批是项目投入运营的关键。

首先，企业应根据项目交流侧容量及接入电压等级，明确接网意见出具主体——集中式光伏项目需直接对接省级电网企业，若项目包含分散接入低压电网且单块规模小于6兆瓦的分布式子项目，需分别与对应地市级或县级电网公司对接。

其次，需深度研读电网公司是否针对“光伏治沙”项目设立专项审核要求。除常规的接入系统设计报告、项目备案材料外，是否还需补充与沙区相关的专项材料，确保材料体系完整、数据真实准确，无遗漏或瑕疵。

（二）前置合规审查：精准匹配“沙、戈、荒”地区的特定要求，守住生态底线

“光伏治沙”项目的核心合规要点在于生态保护，立项前必须开展针对性合规审查。企业应委托具备“沙、戈、荒”环境评价专项资质的专业机构，开展全域预评估，通过实地勘察、遥感监测等方式，精准识别项目地是否涉及生态保护红线、荒漠植被集中区、候鸟迁徙通道等敏感区域，若存在重叠需立即调整选址，坚决避免触碰禁止开发边界。同时，提前梳理“防风固沙、植被保护、水资源节约、沙区植被恢复”等核心专项论证材料：

此外，需同步核查项目是否符合地方“光伏治沙”专项规划，提前与当地林草、水利部门沟通，确认生态保护措施的可行性，避免因专项规划不符或部门意见不统一导致项目受阻。

（三）过程管控：动态跟进立项审批的时效，强化沟通衔接

“光伏治沙”项目立项审批涉及电网、环保、自然资源、文物、林草等多个审批部门，审批链条长、时效不确定性高，需建立严密的过程管控机制。企业应成立专项工作小组，明确各审批环节的责任人及对接人员，建立“多部门审批时限跟踪台账”，详细记录各部门受理时间、法定审批时限、当前进展及沟通记录。

针对电网公司接网审核（集中式60个工作日内、分布式25个工作日内，符合三北地区“绿色通道”的光伏项目时限通常为30—45个工作日等关键时限），实行“节点预警”制度——距离法定时限不足15个工作日仍未收到审核意见的，立即向审批部门发出书面催告函，明确告知项目生态效益与时间紧迫性，同时留存快递凭证、沟通录音等全套记录，避免因审批超期导致项目停滞。此外，建议专项工作小组应每10个工作日与各审批部门进行一次书面沟通，主动反馈项目筹备进展，及时响应部门提出的补充材料要求，确保审批流程高效推进。

（四）风险应对：预留备选方案与纠纷解决机制，降低合规损失

“光伏治沙”项目因生态要求高、审批环节多，面临的立项风险高于一般的光伏项目，需提前制定风险应对预案。若电网公司明确告知项目不具备接网条件，应立即启动备选方案：一是调整选址，优先选择区域电网规划内、消纳能力充足的地块；二是优化规模，将集中式项目拆分为若干小于6MW的分布式子项目，分散接入电网，提高接网成功率。

若因审批部门无正当理由拒绝审批、拖延审批，企业应积极与其上级主管部门沟通，提交完整的审批材料、沟通记录及生态效益证明，推动审批进展；若审批部门的行政行为损害企业权益的，企业应在法定期限内通过行政复议或行政诉讼主张权利，要求其履行法定职责，最大限度维护自身合法权益。

“光伏治沙”项目绝非单纯的可再生能源开发工程，而是集生态修复、民生改善与绿色发展于一体的民生工程、千秋工程——它以科技赋能荒漠治理，让 “沙、戈、荒”地区从生态脆弱区转变为绿色产能区，兼具深远的社会价值与能源战略意义，企业参与亦是践行国家“双碳”战略、履行社会责任的体现。

值得注意的是，“光伏治沙”项目因叠加“沙、戈、荒”地区特殊生态要求与光伏项目多重合规审批，其筹备立项阶段的合规难度远超一般的光伏项目，从接网主体匹配、生态敏感区排查到多部门审批衔接，各环节都暗藏合规风险，而合规是项目行稳致远的前提，唯有在筹备立项阶段以法治思维筑牢合规根基，才能确保项目在生态保护与合法运营的双重轨道上稳步推进。